Overvallen door stikstofmalaise: amper ideeën en geen plan B
author avatar
Door ALEXANDER BAKKER
De juridische stikstofcrisis heeft Den Haag compleet overvallen. Ondanks bescheiden voorbereidingen duurt het na de vernietigende uitspraak van de Raad van State in 2019 nog maanden voor ministeries in kaart hebben gebracht wat de gevolgen zijn en hoe Nederland weer een beetje van het slot kan worden gehaald.
Er ligt nog een berg werk om vergunningen voor luchthavens, wegprojecten en woningbouw juridisch dichtgetimmerd te krijgen. Het volgende kabinet heeft nog een flinke kluif aan de nieuwe doelen om stikstofuitstoot te verminderen en natuurgebieden te herstellen. Dit blijkt uit honderden documenten die De Telegraaf heeft opgevraagd. De stukken wekken de indruk dat het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit niet klaar was voor een crisis van deze omvang.
Het is 29 mei 2019 als de Raad van State met een vernietigende uitspraak een jarenlange juridische strijd door milieuclubs beslecht. Met een pennenstreek heeft de hoogste bestuursrechter het stikstofbeleid onderuitgehaald. Bovendien moet Nederland meer doen om Europees beschermde natuurgebieden te herstellen.
Lang is in Den Haag vastgehouden aan het idee dat de stikstofregels alle juridische haarkloverij zullen overleven. Pas in 2018 wordt voor de zekerheid ’het zwarte scenario’ uitgewerkt. Minister Carola Schouten (Landbouw en Natuur) zal later aan de Tweede Kamer toegeven dat het rapport nooit op haar bureau heeft gelegen.
Zwart scenario
Het zwarte scenario wordt werkelijkheid. Nederland gaat door de uitspraak per direct op slot. Versnipperd over het hele land liggen Europees beschermde natuurgebieden waar stikstofneerslag een gevaar zou kunnen opleveren voor flora en fauna. Voor activiteiten en bouwprojecten waar stikstof een rol speelt, is daarom een natuurvergunning nodig. Maar zonder stikstofbeleid kan dat opeens niet meer.
Hoewel er rekening is gehouden met het zwarte scenario, ontbreekt plan B. Dat valt op te maken uit alle documenten die zijn vrijgegeven. Zelfs het rekenmodel om te kijken óf er stikstofuitstoot is en er een natuurvergunning nodig is, kan niet meer gebruikt worden. LNV wil het RIVM-model binnen twee maanden aangepast hebben om de vergunningverlening weer op gang te helpen. Een kansloze missie zo blijkt: het duurt nog maanden om het voor elkaar te krijgen.
„Binnen LNV ontbreekt op dit moment de inhoudelijke kennis en capaciteit om voldoende tegenspraak aan RIVM te kunnen bieden”, constateert een stikstofambtenaar in juli. Er is gesteggel over de centen: „Het RIVM gaat pas met iets aan de slag nadat we gezamenlijk de scope van een opdracht en de bijbehorende kosten hebben vastgesteld.”
Gevolgen onduidelijk
Wat de gevolgen van de uitspraak zijn, weet Den Haag ook nog niet. De hele zomer is nodig om in kaart te brengen welke (overheids)projecten geraakt worden. In september wordt duidelijk dat het niet om een paar honderd, maar 18.000 projecten gaat. Van windmolenparken tot wegen en van sluizen tot alle visserijvergunningen.
Ideeën om het stikstofspook te bevechten zijn er amper. Er wordt wel een berekening gemaakt van het inkrimpen van de veestapel met de boodschap ’politiek gevoelig’. Maar uit alle stukken blijkt vooral dat meerdere ministeries leunen op de adviescommissie onder leiding van oud-minister Johan Remkes. Na zijn rapport in september duurt het opnieuw lang voor het kabinet-Rutte III knopen doorhakt. De landsadvocaat levert tal van juridische adviezen om te helpen bij het vinden van een uitweg. Schouten botst een aantal keren flink met tegenstribbelende provincies.
In het najaar van 2019 probeert het departement van minister Cora van Nieuwenhuizen (Infrastructuur) nog met eigen ideeën bij te sturen. In ’haar’ rapport wordt onder andere een stop op biomassaverbranding geopperd en de invoering van een autoloze zondag, iets waar ze zich later hand in hand met de VVD tegen verzet.
Ongeduld
Rond diezelfde tijd neemt het ongeduld buiten de Haagse postzegel toe. Boeren vrezen voor hun toekomst en trekken met duizenden tractoren naar de regeringsstad. Door een giftige mix met strenge PFAS-regels trekken even later bouwbedrijven en grondwerkers naar het Malieveld. Niet eerder hebben zoveel ondernemers op de barricades gestaan.
Maar ook binnen de Haagse machtsmachine groeit het ongeduld. Zo vuurt minister Kajsa Ollongren (Binnenlandse Zaken), verantwoordelijk voor de wooncrisis, een ambtenaar op Landbouw af om concrete resultaten op te vragen. De stroperige reactie bevalt niet: „De minister moet dit aan de Kamer kunnen melden. Dit is te intern gericht. Ze moet laten zien dat ze voortgang boekt.” Economische Zaken waarschuwt ondertussen voor de gevolgen in een notitie: „VNO-NCW en Bouwend Nederland schatten dat er sprake is van een uitgesteld/afgesteld omzetrisico van minimaal 76,6 miljard euro. Vergunningsaanvragen en bestemmingsplanwijzigingen liggen al maanden stil. Er zijn indicaties dat bouwbedrijven overwegen mensen te ontslaan.”
Lobby
De werkgeverslobby in de Malietoren, schuin tegenover het ministerie van Landbouw, zit niet stil: ze leveren juridische adviezen en voorstellen voor stikstofmaatregelen aan. Minister Schouten houdt werkgeversvoorzitter wijlen Hans de Boer rechtstreeks op de hoogte van de vorderingen. De werkgevers hebben bovendien minister-president Mark Rutte mede-eigenaar gemaakt van de crisis.
Met succes. Uit documenten valt op te maken dat rond die tijd alles in een stroomversnelling komt. Veel ambtenaren werken in het weekend door om snel een eerste stikstofpakket in elkaar te sleutelen. Midden november, bijna een half jaar na de uitspraak, deelt het kabinet een grote klap uit om woningbouw weer aan de praat te krijgen. Rutte noemt de problematiek ’de grootste crisis’ in zijn loopbaan als premier. Een deel van de aangekondigde maatregelen is vorig jaar niet waargemaakt, op een na. Om een jaartje juridische ruimte te krijgen voor de bouw van huizen en wegen moeten automobilisten jarenlang overdag 100 km/u rijden op alle snelwegen.
Ministerie: geen simpele oplossing
Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit erkent in een reactie dat de juridische stikstofcrisis een flinke kluif was. „Na de uitspraak van de Raad van State in mei 2019 werd duidelijk dat een volledig nieuwe aanpak nodig was om de natuur te versterken en te verbeteren – en daarmee ook economische ontwikkelingen mogelijk te maken”, zo laat het departement weten in een reactie aan De Telegraaf. „Hoewel er voorbereidingen waren getroffen, werd ook duidelijk dat er geen makkelijke oplossing was: de stikstofcrisis was juridisch en bestuurlijk complex. In de zomer en het najaar van 2019 zijn we stap voor stap begonnen met een nieuwe, structurele aanpak van de stikstofproblematiek. De Eerste en Tweede Kamer hebben recent ook ingestemd met deze structurele aanpak. Uitgangspunt hierbij is eerst stikstofruimte winnen, pas dan weer beperkt uitgeven aan maatschappelijke en economische activiteiten.”
Veel stukken niet openbaar
Direct na de presentatie van het ’spoedpakket’ op 13 november 2019 heeft De Telegraaf honderden documenten opgevraagd door een beroep te doen op de Wet openbaarheid van bestuur. Een deel van de stukken is voor de verkiezingen vrijgegeven. Recent zijn – 17 maanden na het verzoek – stukken van hoge ambtenaren gedeeld.
Veel van de opgevraagde stukken, waaronder de juridische adviezen van de landsadvocaat, zijn niet openbaar gemaakt. Verder zijn ’persoonlijke beleidsopvattingen’ van ambtenaren weggelakt. Onder een van de onzichtbaar gemaakte stukken staat ironisch genoeg de boodschap: advies mag vrijelijk verspreid en overgenomen worden.